Les quiproquos de la décentralisation, par Jean-Louis Andreani



Si le sujet était plus propice aux métaphores légères, on pourrait qualifier de quiproquo à la Feydeau les épisodes liés à la parution simultanée, mi-décembre 2006, de deux rapports consacrés aux collectivités locales. Au printemps 2006, les trois principales associations d'élus locaux - l'Association des régions de France (ARF), l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Association des maires de France (AMF) - commandent à un membre du Conseil économique et social (CES), Philippe Valletoux, un rapport sur la fiscalité locale. Deux mois plus tard, le gouvernement commande son propre rapport à Pierre Richard, président du conseil d'administration de Dexia, cette fois sur le thème des dépenses locales.

L'idée directrice du rapport Valletoux est d'améliorer le système de financement des collectivités ; celle du rapport Richard, de maîtriser et rationaliser leurs dépenses. Pour M. Richard, "ce n'est pas au moment où on cherche à maîtriser la dépense publique dans son ensemble qu'il est opportun d'envisager la création d'impôts additionnels nouveaux". M. Valletoux prône précisément de tels impôts. Les fonctions respectives des signataires ajoutent une note d'ironie à cette situation : M. Valletoux est aussi vice-président de... Dexia.
Le quiproquo ne s'arrête pas là. Dès la remise du rapport Richard, le 11 décembre, Jean-François Copé, ministre délégué au budget, indique qu'il s'agit d'un "rapport fondateur" destiné à constituer le "socle des travaux" à venir pour redéfinir les relations collectivités-Etat. Le rapport Valletoux n'est pas évoqué. Le 12 décembre, Alain Rousset, Claudy Lebreton et Jacques Pélissard, présidents de l'ARF, de l'ADF et de l'AMF, se félicitent conjointement du contenu du rapport Valletoux, et annoncent qu'il nourrira leurs propres propositions. Sans dire un mot du rapport Richard.
L'impression prévaut donc que la communication est de plus en plus difficile entre l'Etat et les collectivités territoriales, alors même que celles-ci pèsent chaque jour davantage, avec, par exemple, 70 % de l'investissement public. Les élus se plaignent de charges de plus en plus lourdes. Le gouvernement Villepin, comme la plupart de ses prédécesseurs, les convie, notamment par la voix de Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, à participer à l'effort de "maîtrise" des dépenses publiques.
L'Etat finance en bonne partie les collectivités. Il est donc normal qu'il soit attentif à leur gestion. Les élus locaux, de leur côté, ne peuvent pas nier gaspillage, erreurs de gestion, voire dérives clientélistes. Mais l'essentiel du problème est ailleurs, dans un malentendu fondamental qu'il devient de plus en plus difficile d'occulter. La décentralisation vise d'abord à responsabiliser les élus et à améliorer la gestion des affaires locales, plus proche du terrain et plus autonome. Mais le tout-puissant ministère des finances a toujours eu une vision simple, et un peu différente, de la décentralisation : celle-ci sert avant tout à alléger les finances de l'Etat, même si jamais un directeur du budget ne l'avouera. Plus la situation financière est tendue, plus la tentation de décharger la barque de l'Etat est forte, et plus la contradiction s'aiguise. Car la vision purement comptable de la décentralisation trouve vite ses limites.
L'éventuel "besoin de financement" des collectivités (ressources d'investissement inférieures aux dépenses) contribue en effet au déficit des finances publiques, au sens du traité de Maastricht. De façon symétrique, la fiscalité locale contribue au niveau des prélèvements obligatoires. Et les dotations de l'Etat augmentent, peu ou prou, avec les dépenses. Le paradoxe est donc le suivant : tout se passe comme si l'Etat voulait transférer le maximum de charges aux collectivités, tout en souhaitant qu'elles compriment leurs dépenses. Le dialogue de sourds vient pour une bonne part de ce hiatus, de plus en plus flagrant.
Ainsi, chaque fois ou presque que de nouvelles compétences ont été transférées, les collectivités ont engagé des budgets très supérieurs aux compensations financières calculées par l'Etat. Exemple récent : le transfert aux régions des trains express régionaux (TER), au début des années 2000. Les usagers n'ont eu qu'à s'en féliciter. Mais cette satisfaction a un coût : d'après l'ARF, les régions ont dû consentir un effort supplémentaire, de l'ordre de la moitié de la compensation financière reçue de l'Etat. Au surplus, en dehors des transferts de compétences affichés, le désengagement financier de l'Etat prend des proportions si pénalisantes qu'il contraint souvent les collectivités à se substituer à lui, afin de préserver cohésion sociale et équipements structurants. Ainsi, parmi de multiples cas, les collectivités franciliennes devraient être seules, sans l'Etat, pour financer le futur prolongement vers l'est du nouveau tramway parisien.
INÉGALITÉS TERRITORIALES
En revanche, les élus et l'Etat se retrouvent, ensemble, confrontés à ce qui constitue sans doute le principal échec de la décentralisation : le creusement des inégalités territoriales. En vingt ans, par rapport aux orientations premières des "pères" de la réforme, on est passé du principe d'une solidarité entre territoires à la réalité d'une concurrence acharnée, pour décrocher emplois et activités économiques. Conséquence : les plus forts se renforcent, les plus faibles risquent de s'enfoncer. Certes, la coopération intercommunale, surtout depuis l'impulsion donnée par la loi Chevènement de 1999, représente précisément une tentative pour faire prévaloir la solidarité, notamment fiscale. Mais ce n'est qu'un début, et aucun dispositif équivalent n'existe entre agglomérations, départements ou régions.
Un rapport d'information présenté, également à la mi-décembre 2006, par deux députés de la commission des finances - Marc Laffineur (UMP, Maine-et-Loire) et Augustin Bonrepaux (PS, Ariège) - confirme cette évolution. Les auteurs soulignent qu'en dépit d'un "équilibre" à l'échelle nationale, depuis la mise en oeuvre de l'acte II de la décentralisation de 2004, "les handicaps se cumulent et plusieurs départements ou régions tendent à être "perdants" sur plusieurs transferts à la fois (...), d'où la nécessité d'inventer de nouvelles formes de péréquation". Soulever le problème des inégalités revient en effet à poser celui de la péréquation, la seconde étant supposée corriger les premières. Or sa nécessité est affirmée aussi souvent que sa réalité est incertaine.
Renouer le dialogue, rétablir la confiance, lutter contre la progression des inégalités : le chantier de la décentralisation résume une partie des défis politiques que devra relever le nouveau président de la République élu en 2007.

Jean-Louis Andreani
Le Monde édition du 12.01.07


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